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论我国出版行业自律管理制度建设

文章来源:《出版发行研究》2012年第1期

    摘要:本文着眼于出版管理体制改革,以出版行业自律制度为研究对象,从制度化建设理念、内涵意义和构成要素方面搭建理论框架,并结合我国出版行业自律管理现状,针对管理体制改革提出建议。

    关键词:出版行业自律  管理体制改革  制度化建设

    出版行业自律,即出版行业协会通过制定自律规则或自律公约,约束和监督会员行为,防范和惩戒会员违规行为。它是一种适应出版业市场健康发展的中观管理手段,和行政管理、法律监督共同构成出版行业综合管理体系,在出版发达国家成为管理行业的主要手段。
目前,我国正处于经济体制转轨时期,出版业也面临着完成产业化发展和管理体制改革的转型任务,再加上国内文化市场不断开放和“走出去”战略的实施,更要求出版界提高改革的速度及效率,从而使行业能快速适应国际贸易市场的各种惯例和标准。行业自律管理作为一种有效的市场管制手段,切实符合现阶段我国出版业经济发展和体制改革的需求,可视为推进管理体制改革的选择性方案。

    一、出版行业自律管理制度

    (一)制度化理念

    根据辞海释义,“制度”指“要求成员共同遵循的、按一定程序办事的规程”。  那么制度就意味着团体成员达成共识的、共同遵守的行为准则,具备一定稳定性的合理规范。制度化是群体与组织发展和成熟的过程,也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程,在行业自律的发展过程中也必然经历制度化演变才能达到成熟。

    概括来讲,行业自律是指行业组织通过制定各种行规、行约来加强行业自身约束力的行为。  正确理解行业自律的关键在于认清自律管理制度对规范行业主体行为的意义。自律组织虽然形式上是自我管理、自我约束,但它不可能像自然人一样遵循一种道德的自律,而必须依赖于一套非人格化的规则体系的维护,并通过一种“软强制”体系确保会员遵守规则,对违反者施以惩罚。

    出版业属于文化传播领域,具有经济和文化双重属性。随着出版行业竞争的不断加剧,出版业弥漫着一种急功近利、物欲横流的不良风气,许多道德失准、行为失范的现象屡见不鲜。新闻出版总署早在1997年就颁布了《中国出版者职业道德准则》,全国大大小小的出版行业协会都已成立并制定了相应的章程,业内也不断出现各种强调行业自律、出版诚信的呼声,这些都没能遏止出版业道德腐化的趋势,这无疑证明了我国出版业仅靠宣传教育、道德感化来达到自律的目的是远远不够的。因此,要让业内制定的各种行规行约、或道德准则真正发挥约束作用,出版行业协会发挥行业管理和服务职能,就必须在业内加强自律管理制度建设。

    (二)构成要素

    1.自律组织机制

    出版自律组织是行业自律管理的执行者,是行业自律管理中最基本的要素,如果没有合理健全的自律组织,行业自律就成为空谈。在出版行业里,自律组织主要表现为各类出版行业协会和发行协会,具有制定行规行约、传导业内信息、服务会员、抵制违规行为等多项职能,承担着维护图书出版的整体性行业利益或共同性利益,促进出版文化事业的持续、健康、快速发展的职责。并且,自律组织的运行直接影响行业自律管理的效率。欧美出版强国在行业管理中相当大的程度上依靠行业协会来实施,因为他们拥有健全的行业组织机构和健康的内部运作体系,能承担起行业管理职能。而我国出版行业组织因体制原因并未真正发挥行业管理的作用,但随着市场经济的深化和出版管理体制改革的推进,政府逐渐从微观管理转向宏观管理,出版行业组织必将成为重要的行业管理主体,承担自律管理的重任。

    2.合理的行业自律规范

    行业规范是业内成员共同遵守的行为规范,是约束从业者行为、规范会员企业经营的基本参照,它通常表现为一系列的规范性文件,包括行业协会章程、行业道德规范,和行业自律公约。出版行业协会章程是行业协会通过会员代表大会制定章程,规定行业协会的名称、性质、宗旨、业务指导和监管部门、办公地点,确定了行业协会的职责范围、会员资格、入会程序、权利义务、除名程序,行业协会的组织机构、负责人的选举和罢免,还有经费来源、资产管理,以及章程的修改程序和团体终止等信息。行业道德规范指一个职业行当内的工作者为了维护自己的职业生活而形成的制度或道德伦理规范。新闻出版总署1997年颁布了《中国出版工作者职业道德准则》,对我国编印发战线上的出版从业者提出了8项道德规范。在我国出版领域内,也有一些从业者在行业组织倡导下缔结自律公约,如《中国报业自律公约》、《中国光盘复制行业自律公约》,和即将发起的《全国出版业网站自律公约》,还有地方性的行业自律公约倡议书,如《海南期刊业自律公约倡议》、江苏40家医学期刊签订“自律公约”等。

    3.自律管理监控体系

    任何权利都需要进行监督,只有建全权力的监督机制,才能对权力的合理配置与使用落到实处。自律组织实施行业管理的职能,客观上就具有了自治权。那么出版行业协会是否代替行使了行政主管部门的职能、是否维护了会员的利益都需要一套完善的管理控制体系来监督和控制。因此,这也是整个出版自律管理制度中不可缺少的部分。具体包括:一,立法管理,即对自律管理组织和自律规范在立法上进行明确规定,为其合理运行提供法律支持;二,建立合理的自律组织管理模式,协调自律组织与主管部门的关系,形成政府对行业自律管理的合理指导和有效控制;三,依靠自律组织内部监督机制,如成立监事会或会员监督,社会监督,广大读者也可成为出版行业自律的外部监督力量。

    (三)建设我国出版行业自律管理制度的必要性

    1.我国出版产业发展的需要

    随着出版业内转企改制和集团化发展等改革措施的推进,更需要有人制定市场游戏规则,发现和开拓市场,为业内企业谋求公平的机会和更多的利益,促进市场经济健康平稳运行,这也是出版转轨时期对出版行业协会提出的新要求。

    2.转变政府职能,深化行政管理体制改革的要求

    我国出版业正处于改制期,随着行政体制改革的推进,政府职能将更多集中在政策调节、市场监管、社会管理、公共服务上,逐渐将部分具体经济管理职能和社会管理职能转交给行业协会去管。并且,在主管部门制定宏观政策时也需要行业组织提供客观的调研报告、咨询建议等协助支持。在这种情况下,就需要建设和发展行业自律组织,健全其行业自律管理职能。

    3.与国际出版业接轨的要求

    我国出版业正越来越多地融入世界文化贸易市场。当发生国际贸易争端时,行业协会可起到合理的缓冲和协调作用。从保护国有资本和全行业的利益出发,当外资进入我国出版领域或国资投入海外市场时,各出版企业存在着相互支持与合作的内在需求,这正符合出版行业协会维护会员企业利益并服务行业的内在本质。从确立企业独立自主、避免政府直接干预的国际形象的角度,中国也需要建立行业协会这类市场中间组织,来维护行业间的公平竞争和企业的合法权益的同时又能贯彻政府的宏观意图。因此,行业协会是我国出版业融入世界文化体系和规则的重要杠杆。

    二、我国出版行业自律管理现状

    (一)组织现状

    我国目前已形成了以版协(中国出版工作者协会的简称)为中心,出版各环节行业协会各司其职的整体结构。同时,在民营书业领域也有少数企业自发组成一些组织。基于我国国情及历史原因,我国的出版行业组织呈现出独立性不够、职能欠缺、组织机制不够灵活等特点,无法满足市场环境下对行业管理的要求。

    (二)管理体制现状

    目前在我国实行的是登记管理机关和业务主管单位对行业协会的双重管理体制,现行的体制位于社团管理体制的框架之内,根据《社会团体登记管理条例》的规定,业务主管单位拥有很大的自由量裁权,对行业协会的管理在多个方面发挥主导。

    在我国,出版传媒涉及舆论导向,与之关系密切的编辑出版环节的行业协会都是政府推动建立的,少数市场内生的行业组织都源自发行环节中的民营书店的自发联合。近年来,许多国家主导建立的出版行业协会都开设了吸纳民营书业企业参与的下设机构,如中国书刊发行协会2000年下设非国有书业工作委员会,专为民营书业服务。该委员会2004年批准成立全国民营社科文艺图书发行联合体,2006年成立下属协会全国民营书业少儿读物分销联合体,标志着民营书业联盟正式纳入国家行业自律管理体系中来。此外,中华全国工商业联合会书业商会虽然是关注民营书业的社团组织,但它还是接受全国工商联的领导,在国家领域的管辖之内。

    (三)自律规范现状

    出版行业自律规范性文件是行业自治的重要手段,现阶段我国自律规范仍存在相当的随意性和低效性,通常是文件数量众多,效力范围参差不齐,法律性质不明朗、缺乏相应的惩戒和监督机制,对缔约者难以形成威慑作用,因此常常表现为规而不范、形同虚设。

    新中国成立后,出版行业也先后出现各种行业自律性规范。1997年,新闻出版总署颁发了《中国出版工作者职业道德准则》(版协于2001年和2004年对其做出修订),对出版工作者提出八项道德标准,要求出版从业者约束和规范自身行为。中国出版工作者协会在成立大会上通过《中国出版工作者协会章程》(以下称为《章程》),之后每召开一届会员大会都对章程进行一次修订,目前共修订过5次),详细规定了协会的性质、业务范围、成立废止、组织设置、资产管理,以及会员的权力和义务。同类的出版行业组织制定的章程还有《标准出版机构自律维权发展联盟章程》。

    此外,发行领域还出现许多自律公约,在特定范围内发挥着制约和监督的规范效力,如《全国书刊发行业公约》(中国书刊发行协会1996年制),《图书零售商公约》(1999年由北京7家民营书店签订,约定不打折促销)。2010年,在新闻出版总署有关部门的主导下,中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会和中国新华书店协会联合制定了《图书公平交易规则》,规定了经销商在一些特殊情况下可进行优惠促销,目的是杜绝图书销售商家再次出现价格战,扰乱图书价格市场的稳定现象。

    三、 对我国出版行业自律管理体制改革的建议

    行业自律管理体制改革涉及政府部门、行业协会和行业成员企业及其相互关系。我国出版行业自律管理体制改革的重点应体现在行政监管与自律管理的合理分权,对民营书业行业组织的适度宽松态度,以及加强行业协会的服务职能方面。

    (一)建立行政监管和行业自律的互补机制和互动机制

    行业自律管理与行政监管都是为了良好地管理市场、维护行业秩序,它们二者之间良性的互动关系主要表现在:第一,在监管重点上相互补充。出版行政管理部门一般控制行业准入,以及影响行业重大发展的有关事项的管制权和最终调查权。出版行业协会可重点管理应该放在处理出版、发行活动中的较为具体的问题和设计出版领域的所有业务行为。第二,职责上相互补充。出版行业组织介于政府和企业中间,发挥连接行政监管和市场微观活动的桥梁和纽带作用,这在相当程度上弥补了政府管理的不足之处。第三,行政管理主体和行业自律管理主体相互协作。出版发达国家的行业协会和政府都各司其职,并通力合作共同监管。

    (二)解决好“民资”和“国资”在行业组织内部的协调问题

    随着中国经济的转型和出版行业的发展,出版行业组织领域也出现了“自上而下型”和“市场内生型”的双向互动过程。自2000年后,民营书业联盟被纳入官办出版行业协会中来,两种不同路径生成的行业组织或联合形式必然会出现存量和增量的上下融合。在地位、职能、管理方式、组织机制、发展需求等方面存在诸多矛盾,再加上业内长期存在歧视民营资本的现象,和现存的条块分割的限制竞争的双重管理体制,严重阻碍行业组织的改革和发展。

    鉴于此,行政管理部门应努力创造制度条件理顺行业组织的管理体系,推进行业组织向前发展。国有出版行业协会需要接纳我国出版各个环节的民营书业企业成为会员,使其享有与国有书业企业平等的权利,建议政府部门取消“非国有”头衔,按照企业的经营类型、地域特点、服务对象等市场需求的分类方式对其进行管理。同时,协会也吸收更多优秀的有影响的民营企业家代表加入领导班子,希望协会内部将空出更多“退役领导”代表席位给行业内更多“现役”的出版工作者。

    (三)强化我国出版行业协会职能

    行业协会职能源于政府放权和会员让渡。我国出版行业协会是出版行政部门推动下建立的官办行业组织,只配备了行政部门授予的少数职能,扮演着行政辅助的角色,服务会员的特征不明显。因此,加强我国出版行业协会的职能建设的动力机制刻不容缓,主要从行政放权和发展服务会员职能两方面努力。

    一方面,行政管理部门适当放权,对行业协会职能建设给予支持。

    在出版的政治、经济、法律环境日趋稳定和成熟的条件下,出版行政部门可考虑适当将出版行业协会纳入行业准入的管理体系中来,结合政府行政审批制度改革,逐步把行业管理职能委托给行业协会行使,如开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作,充分发挥行业协会的作用,或通过“购买服务”方式将有关行业管理职责委托给行业协会承担。

    另一方面,要挖掘会员企业需求,努力拓展会员服务职能。

    新闻出版总署副署长孙寿山在2009年在京召开的“主管社会团体加强行风建设座谈会”的讲话中明确指出,“只有真正地为行业服务,为会员服务才能赢得行业的尊重才能树立起权威”。  孙署长明确指出了出版行业协会发展的重点方向,即是拓展会员服务,这也是出版行业协会加强职能建设的重要途径。在这方面,我们可以大力借鉴美国出版商协会的模式,以“服务会员”为中心的发展思路,掌握会员方方面面的需要,尽可能细分服务对象,建立灵活的职能分配机制,对会员差异化的需求提供定制服务,都是出版行业协会拓展服务会员职能的有效做法。“会员需求在哪,协会职能就延伸到哪” 应成为我国出版行业协会今后发展的主要思路。

    参考文献

    辞海编辑委员会编.辞海【M】.缩印本.上海:上海辞书出版社,1980:185

    黄先蓉主编.出版法规及其应用【M】.苏州:苏州大学出版社,2005:42.

    新闻出版总署网站. 新闻出版总署加强主管社团行风建设 孙寿山宋明昌出席座谈会(2009年6月29日)【EB/OL】.【2011-11-24】http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/1541/200906/464821.html

    作者:李霄

    作者单位:中国版本图书馆  出版物标识部

 

 

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